十九届中央纪委六次全会强调，永葆自我革命精神，以严明纪律整饬作风，连续加固中央八项划定堤坝，坚持不懈整治群众身边糜烂和不正之风 。中央纪委国家监委案件审理室深入贯彻落实六次全会精神，狠抓业务指导提质增效，构筑了上下联动、同向发力的指导性案例常态化征集审编机制 。在对内蒙古、河南、湖北、海南、云南等� 。ㄗ灾吻┖凸阒菔屑臀辔讣罄硎姨峁┑闹傅夹园咐夭母褰腥险嫔蠛�，特别是在对其中所涉“执纪执法要点”和“指导意义”相应内容审慎研究、重复论证的基础上，严格遵循纪规则定，针对执纪执法实践中保存的认识理解不统一、性质认定不精准、处理处理不恰当、程序手续不规范等重点难点问题，精准提炼和挖掘充分具有指导意义的焦点看法，组织编写了第三批（2022年第一批）指导性案例 。此次宣布的指导性案例，聚焦人民群众反应强烈的公务接待中“吃公牍”、损害群众利益“乱摊派”以及对抗组织审查性质认定、做好容错减责免责事情等问题，通过生动案例，释纪说法论理，为各级纪检监察机关精准规范开展监督执纪执法事情提供明确指导 。
各级纪检监察机关要准确理解指导性案例的精神要旨，着力提升精准掌握执纪执法标准和运用政策战略能力，切实做到强化监督有态度、执纪问责有力度、治病救人有温度，增强“三不腐”一体推进治理效果，更好发挥监督包管执行、增进完善生长作用，以实际行动迎接党的二十大胜利召开！
中央纪委国家监委宣布第三批执纪执法指导性案例（一）
姚某使用“空白公牍”报销案
（2022年指导性案例第1号，总第8号）
【要害词】
违反中央八项划定精神；“空白公牍”；“吃公牍”；由风变腐；贪污侵占
【执纪执法要点】
党的十八大以来，以习近平同志为焦点的党中央推进全面从严治党从落实中央八项划定精神破题，党风政风为之焕然一新 。纪检监察机关紧盯公款吃喝等突出问题，“舌尖上的糜烂”获得有效整肃，但使用“空白公牍”“虚假公牍”搞违规吃喝，以及“一函多吃”等隐形变异问题开始抬头 。使用“空白公牍”报销个人用度的行为，实质上是化公为私、贪污侵占的糜烂问题，已经由风变腐，必须下大气力予以整治 。十九届中央纪委六次全会指出，要连续加固中央八项划定堤坝，严肃整治公务接待中“吃公牍”问题 。纪检监察机关要自觉做到从政治上看、从政治上抓，深刻认识到不正之风和糜烂问题互为内外、同根同源，不正之风滋生掩藏糜烂，糜烂行为助长加剧不正之风、甚至催生新的作风问题，坚持正风肃纪不可支解，坚持严的主基调不摆荡，以重复抓、抓重复的坚韧和执着，切实做到匡正民风、严肃党纪 。
【基本案情及处理结果】
姚某，中共党员，A省B市文化市场综合执法支队党总支书记、支队长 。2020年12月至2021年3月，姚某等人5次加入该支队组织的超标准公务接待，饮用高等酒水，且每次公务接待均提供高等香烟，共计超标准支出25590元 。事后，为处理超标准公务接待用度，经姚某同意，该支队向外单位索要多份“空白公牍”，虚构接待事项，将上述用度25590元在本单位报销 。2021年7月，姚某使用“空白公牍”虚列接待事由和人数，将其私人用餐用度共计4327元在本单位报销 。2022年4月，姚某受到党内严重警告、政务记大过处分，违纪违法所得4327元予以责令退赔 。同时，责令提供和接受超标准公务接待的姚某等人，凭据各自应担负的份额，划分退赔违纪所得共计25590元 。
【指导意义】
1.准确认定使用“空白公牍”报销个人用度的问题性质
本案处理历程中，关于姚某多次加入超标准公务接待运动、同意使用“空白公牍”报销超标准公务接待用度的问题，应当依照《中国共产党纪律处分条例》第一百零六条划定予以定性处理 。但关于姚某使用“空白公牍”报销个人用度的问题，则形成了如下两种差别意见：
第一种意见认为，姚某用公款支付应由自己担负的用度，应当认定为违反中央八项划定精神，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百一十一条划定予以处理 。
第二种意见认为，姚某作为本单位主要卖力人，利用职务上的便当不法占有公共财物，已经组成贪污，属于职务违法，不应认定为违反中央八项划定精神 。
经剖析，我们同意第二种意见 。姚某作为本单位主要卖力人，明知私人用餐用度应由个人担负，仍以不法占有公共财物为目的，利用其担当“一把手”职务上的便当，使用“空白公牍”在本单位报销私人用餐用度4327元 。姚某的上述行为，不但侵害了公共财物所有权，也侵害了公职人员的职务廉洁性，其行为实质是化公为私、贪污侵占的糜烂问题，已经由风变腐，应予严肃处理 。鉴于其贪腐行为尚未抵达刑事追诉标准，应当依照《中国共产党纪律处分条例》第二十八条、《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三十三条第一款第（一）项划定，追究其纪律责任和监察责任 。
2.精准掌握“吃公牍”问题的主要体现和定性处理
《党政机关厉行节约阻挡浪费条例》明确划定，对无公牍的公务运动不予接待 。《党政机关海内公务接待治理划定》明确要求，确因事情需要，接待单位可以安排事情餐一次，并严格控制陪餐人数；接待费报销凭证应当包括财务票据、派出单位公牍和接待清单 。凭据上述划定，“无函不接待”“无函不报销”成为公务接待中的“硬杠杠” 。但与此同时，个体党员干部也动起了利用公牍“做文章”、搞违规吃喝的“歪心思” 。实践中，关于公务接待中“吃公牍”问题的定性处理，通常凭据以下情形掌握：
一是无公牍接待，即接待单位对未出具公牍的公务运动来访人员予以接待，并使用公款支付接待用度 。此类问题违反了《党政机关厉行节约阻挡浪费条例》第二十条和《党政机关海内公务接待治理划定》第七条第一款关于“无函不接待”的明确划定，属于违反中央八项划定精神，应当依照《中国共产党纪律处分条例》第一百零六条划定予以定性处理，并对所涉及用度予以责令退赔 。
二是“一函多吃”，即同一接待单位对出具一份公牍的公务运动来访人员，安排多次事情餐 。此类问题钻了公务接待运动的“漏洞”，属于违反中央八项划定精神，应当依照《中国共产党纪律处分条例》第一百零六条划定予以定性处理 。其中，所涉及的用度除正常接待用度外，其余部分均属于违纪所得，应当责令退赔 。
三是通过使用“空白公牍”等方法，套取资金违规发放津贴补贴，解决违规接待、公款旅游等用度 。一方面，套取资金行为自己违反了《中华人民共和国会计法》《财务违法行为处分处分条例》等执规律则；另一方面，套取资金用于违规发放津贴补贴，解决违规接待、公款旅游等用度的行为也违反了《党政机关厉行节约阻挡浪费条例》等划定 。鉴于上述两类行为之间具有牵连关系，套取资金的目的是为了解决违规发放津贴补贴、违规接待、公款旅游等违纪行为的用度，执纪执法实践中通常“择一重处理”，即凭据套取资金后的违纪行为性质，划分适用《中国共产党纪律处分条例》第一百零四条、第一百零五条、第一百零六条等划定予以定性处理 。需要指出的是，套取资金后拟用于违规发放津贴补贴、违规接待、公款旅游等违纪行为，但尚未实施即被查处的，因后续的违纪行为并未实际爆发，但套取资金行为自己即已违反执规律则划定，凭据“择一重处理”原则，可以依照《中国共产党纪律处分条例》第二十八条纪法衔接条款追究纪律责任 。关于此类问题中套取的资金，凭据是否实际用于违纪行为，相应予以责令退赔或者纠正 。
上述3种情形中，需要追究有关人员监察责任的，还应当依照《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三十五条划定作来由置 。实际套取资金后拟用于违纪违法运动但尚未实施的，可以依照《中华人民共和国公职人员政务处分法》第四十一条划定作来由置 。
别的，实践中还发明，有的单位因业务经费紧张等原因，保存利用“空白公牍”套取资金用于正常公务支出的情形 。我们认为，此类行为看似“情有可原”，但依照《中华人民共和国会计法》第九条等划定，实则是违反了财务治理划定，属于违反国家执规律则，可以依照《中国共产党纪律处分条例》第二十八条纪法衔接条款追究纪律责任 。需要追究监察责任的，相应依照《中华人民共和国公职人员政务处分法》第四十一条划定作来由置 。
3.严肃追究“吃公牍”问题中其他责任人员的纪律责任和监察责任
在“吃公牍”问题中，除了违规提供公务接待的责任人员外，还包括被接待方、违规提供“空白公牍”等相关责任人 。关于这些责任人员，应当凭据其具体行为，准确认定性质和责任，予以恰当处理 。
一是对接受无公牍接待或者超标准、超规模接待的人员，应当认定为违反中央八项划定精神，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百零六条划定予以处理，并责令其凭据应当担负的份额退赔违纪款 。需要追究监察责任的，相应依照《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三十五条第（二）项划定作来由置 。
二是对违规向其他单位提供“空白公牍”的人员，应当区分直接责任者和领导责任者，视具体情节轻重，认定为违反事情纪律，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百三十三条划定追究纪律责任 。需要追究监察责任的，相应依照《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三十九条第（四）项划定作来由置 。
【相关条款】
《财务违法行为处分处分条例》（2011年1月8日修订）
第六条 国家机关及其事情人员有下列违反划定使用、骗取财务资金的行为之一的，责令纠正，调解有关会计账目，追回有关财务资金，限期退还违法所得 。对单位给予警告或者通报批评 。对直接卖力的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者免职处分；情节严重的，给予开除处分：
（一）以虚报、冒领等手段骗取财务资金；
（二）截留、挪用财务资金；
（三）滞留应当下拨的财务资金；
（四）违反划定扩大开支规模，提高开支标准；
（五）其他违反划定使用、骗取财务资金的行为 。
《党政机关厉行节约阻挡浪费条例》（2013年11月18日）
第二十条 党政机关应当建立公务接待审批控制制度，对无公牍的公务运动不予接待，严禁将非公务运动纳入接待规模 。
第五十八条第（四）（五）项 有下列情形之一的，追究相关人员的责任：
（四）违反治理划定超标准或者以虚假事项开支的；
（五）利用职务便当假公济私的；
第六十条 违反本条例划定造成浪费的，凭据情节轻重，由有关部分依照职责权限给予批评教育、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调离岗位、责令告退、免职、降职等处理 。
应当追究党纪政纪责任的，依照《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等有关划定给予相应的党纪政纪处分 。
涉嫌违法犯法的，依法追究执法责任 。
第六十一条 违反本条例划定获得的经济利益，应当予以收缴或者纠正 。
违反本条例划定，用公款支付、报销应由个人支付的用度，应当责令退赔 。
《党政机关海内公务接待治理划定》（2013年12月1日）
第五条第二款 公务外出确需接待的，派出单位应当向接待单位发出公牍，见告内容、行程和人员 。
第七条第一款 接待单位应当凭据划定的接待规模，严格接待审批控制，对能够合并的公务接待统筹安排 。无公牍的公务运动和来访人员一律不予接待 。
第十条第一款 接待工具应当凭据划定标准自行用餐 。确因事情需要，接待单位可以安排事情餐一次，并严格控制陪餐人数 。接待工具在10人以内的，陪餐人数不得凌驾3人；凌驾10人的，不得凌驾接待工具人数的三分之一 。
第十四条 接待费报销凭证应当包括财务票据、派出单位公牍和接待清单 。
接待费资金支付应当严格凭据国库集中支付制度和公务卡治理有关划定执行 。具备条件的地方应当接纳银行转账或者公务卡方法结算，不得以现金方法支付 。
《中华人民共和国会计法》（2017年11月4日修正）
第九条 各单位必须凭据实际爆发的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，挂号会算帐簿，体例财务会计报告 。
任何单位不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算 。
《中国共产党纪律处分条例》（2018年8月18日）
第二十八条 党组织在纪律审查中发明党员有刑规则定的行为，虽不组成犯法但须追究党纪责任的，或者有其他违法行为，损害党、国家和人民利益的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分 。
第四十条第一款 关于违纪行为所获得的经济利益，应当收缴或者责令退赔 。
第一百零四条 违反有关划定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金等，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予取消党内职务或者留党观察处分；情节严重的，给予开除党籍处分 。
第一百零五条 有下列行为之一，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予取消党内职务或者留党观察处分；情节严重的，给予开除党籍处分：
（一）公款旅游或者以学习培训、考察调研、职工疗养等为名变相公款旅游的；
（二）改变公务行程，借机旅游的；
（三）加入所治理企业、下属单位组织的考察运动，借机旅游的 。
以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义变相用公款出国（境）旅游的，依照前款划定处理 。
第一百零六条 违反公务接待治理划定，超标准、超规模接待或者借机大吃大喝，对直接责任者和领导责任者，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予取消党内职务处分 。
第一百一十一条 有其他违反廉洁纪律划定行为的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分 。
第一百三十三条 在党的纪律检查、组织、宣传、统一战线事情以及机关事情等其他事情中，不履行或者不正确履行职责，造成损失或者不良影响的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分 。
《中华人民共和国公职人员政务处分法》（2020年6月20日）
第二十五条第一款 公职人员违法取得的财物和用于违法行为的自己财物，除依法应当由其他机关没收、追缴或者责令退赔的，由监察机关没收、追缴或者责令退赔；应当退还原所有人或者原持有人的，依法予以退还；属于国家工业或者不应当退还以及无法退还的，上缴国库 。
第三十三条第一款第（一）项 有下列行为之一的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者免职；情节严重的，予以开除：
（一）贪污行贿的；
第三十五条 有下列行为之一，情节较重的，予以警告、记过或者记大过；情节严重的，予以降级或者免职：
（一）违反划定设定、发放薪酬或者津贴、补贴、奖金的；
（二）违反划定，在公务接待、公务交通、集会运动、办公用房以及其他事情生活包管等方面超标准、超规模的；
（三）违反划定公款消费的 。
第三十九条第（四）项 有下列行为之一，造成不良结果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者免职；情节严重的，予以开除：
（四）事情中有弄虚作假，误导、欺骗行为的；
第四十一条 公职人员有其他违法行为，影响公职人员形象，损害国家和人民利益的，可以凭据情节轻重给予相应政务处分 。
（本文转载自中央纪委国家监委网站）
